第十七章 城市制度与城市发展城市制度不完善是我国城市发展滞后的重要原因；城市制度是城市的深层本质，城市存在的内在依据，城市发展的重要资源；建构与转换城市制度是城市发展进入自觉阶段的根本标志；以制度创新引导社会发展，是我国城市跨越式发展的实践路径。
一
我国城市发展水平严重滞后于经济增长水平，加快城市化与城市现代化对拓展我国发展空间，提升我国发展层次、综合实力、国际形象都具有重要意义。加快城市化与城市现代化，已成为我国各级政府的重要发展战略。
实践是认识的现实化，对城市本质的认识决定城市发展战略与城市发展实践。城市化与城市现代化是城市发展的两个层次。目前人们对城市化的认识主要有：（1）人口增加说。以城市人口的相对增加作为提高城市化水平的核心，以城镇户口人数作为衡量城市化水平的标志，认为城市化就是城市人口的增加。（2）空间扩展说。认为城市化就是城区面积的扩大，以城区面积作为城市化的重要指数。“大”是城市发展的重要内容，没有城区面积的扩大就没有城市的发展。从世界城市发展趋势看，城市确实在不断扩大其领地。（3）经济实力说。认为工业化是城市化的基础，产业聚集是城市发展的内在动力，城区经济相对总量是城市化水平的根本支撑，城市化就是城市经济总量的相对增加。
对城市现代化的认识则主要有：（1）环境优美说。认为城市现代化离不开城市环境的改善，人均绿地面积、空气质量、现代化建筑等是城市现代化的重要标志，建构生态城市成为重要城市发展战略。（2）生存状态说。认为城市人口的平均寿命、生活舒适和满意程度等是衡量城市现代化的人性指数。（3）公共福利说。以城市人口所能享受的公共服务、社会福利、社会保障的覆盖面与保障能力作为城市现代化的重要标志。（4）产业升级说。认为城市现代化就是城市产业结构从传统向现代的转换过程，服务业等新兴产业是城市现代化的标志。（5）公共权力说。以城市规划、发展、管理等权力的民主化，市民对城市公共事物的民主参与程度作为城市现代化的内在标志。（6）市民素质说。认为市民的受教育程度、文化道德水平等是城市现代化的人文依据，建设学习型城市是城市现代化的必然选择。
以上观点从不同方面揭示了城市化与城市现代化的内容，全面推进以上诸方面是我国城市化与城市现代化的实践需要。但问题是，城市作为要素众多而复杂的巨系统，人口、环境、资源、产业、管理等诸多方面以什么为基础整合为一个良性的城市运行系统？推动发展城市是综合性的系统工程，在实践中应该以什么为核心推动城市的发展？如何保证城市发展目的与手段的协调、合理化？对我国而言，全球化背景下，历史文化传统与经济社会发展的特殊性决定了我国需要同步推进城市化与城市现代化，而城市化与城市现代化又是城市发展的两个阶段，那么我们如何协调城市化与城市现代化的关系，如何实现城市发展的良性跨越？
这些问题不解决，城市发展目标将是盲目的，城市发展战略将是低效的，城市发展过程将是无序的。从我国城市发展的实践看，也确实暴露出不少问题，比如，有的地方不注重城市工业的发展、改造、升级，忽视传统产业与现代产业间的互为基础、互相支撑的关系，将城市发展简单等同于城市基础设施建设、城市环境改造和城市第三产业的发展；有的地区用变更户口，将农村户口转为城镇户口的方法快速提高其人口的城市化率；有的地方用变更行政区划，将城市周边乡镇划为城区的方法提高其城市化水平；有的地方不能处理好城市发展中政府与市场的关系，将城市发展等同于单纯的领导决策、政府行为；有的地方脱离本地实际，对发达国家城市发展中暴露出的问题缺少反思，盲目照搬较发达城市的发展模式。诸多实践问题进一步说明，科学认识是科学实践的先导，对城市本质、城市化与城市现代化本质的深刻认识是正确推动城市发展必不可少的前提。
笔者认为，我国城市发展中出现的诸多问题都与城市研究中“制度视角”的缺失有关；城市制度是整合城市诸多要素的核心，城市有序发展的基础，城市的重要本质；“能否以制度创新为动力推动社会发展是衡量社会发展自觉程度的重要标准”，自觉推动城市制度转换是城市发展进入自觉阶段的根本标志；反思城市制度，用系统方法、哲学思维全面、深刻地把握城市本质，是推动我国城市良性、快速发展的迫切需要与重要前提。
二
人们往往把城市化等同于城市人口的相对增加，城市建成区面积的不断扩大，或城市相对经济总量的不断增长。人口、城区、经济总量无疑是城市化的重要基础、城市化水平的重要标志，但只是城市的外延与现象。城市作为一个国家或地区的政治或经济、文化中心，作为多样生产关系、社会关系的聚集地、汇集地，代表着一种“另类”生活方式、生存方式，其基础是一种制度、规则。城市发展史就是城市制度文明与物质文明、精神文明的相互作用、辩证发展史；是人与人、人与自然交往方式的转换史；也是城市制度的转换史，人与人、人与自然交往规则的转换史。城市制度是城市的深层内涵与本质。
城市化与城市现代化是近代以来西方城市发展的两个阶段。商业革命、工业革命至第二次世界大战，是西方发达国家的城市化阶段。第二次世界大战后，随着国家失业救助制度、社会福利制度的启动，西方发达国家在经历了一百多年的“充分城市化”以后，开始向城市现代化转换。发达国家产业结构的调整过程，第三产业在经济总量中比重逐渐上升的过程，市场经济的成熟过程，就是其城市现代化逐步深化与成熟的过程。人们往往用基础设施完善程度、新兴产业的比重大小、社会公共事业的发达程度等作为城市现代化的指标，这无疑是正确的。但不应忽视的是，以上诸方面的进步都离不开完善、规范城市制度的支撑。从本质上看，发达国家城市现代化成熟的重要标志是形成了较完善、合理的城市制度，即完善的市场体制，合理的民主机制与开放、平等的市民交往习俗的统一。城市制度的成熟与完善是城市现代化的重要标志。
西方发达国家并不是城市发展的终点。城市化与城市现代化一方面带来了巨大的社会进步，另一方面也引发了诸多社会与心理问题，现代化病、城市病日益引起人们的关注。而解决城市发展过程中诸多问题的重要基础是反思现有城市制度的不足，建构更加完善、合理、人性的城市制度，引导城市发展。城市制度的进一步转换、合理化，是城市后现代化，城市进一步发展不可缺少的基础、条件与保障。
所谓城市制度，是发展主体在观念特别是行为实践中，对城市本质、结构、功能、意义、价值等的规则性确认。（1）从一般规则论看，城市制度就是城市交往规则，城市存在与发展的规则，城市成员在多层次交往中所形成与体现的游戏规则，包括以上层建筑为基础的正式制度（如有关城市准入、发展的法规）和以市民社会为基础的非正式制度（如城市居民日常生活中相互交往、对待外来人口等的习俗、习惯）。（2）从城市存在基础看，城市制度是城市存在的规则支撑、城市发展的深层依据、城市的深层本质。城市代表着一种相对独特的生产方式、生存方式、交往方式，城市制度是新型生产、生存、交往方式的存在依据。一定意义上，城市的发展就是多极主体多层次交往的不断扩大、深化与合理化，而规则、城市制度的不断合理化是城市有序发展的根本保障。离开了城市制度，城市无以存在、无以发展。（3）从发展资源看，城市制度是城市发展的支撑性资源。城市资源是以制度资源为核心的自然资源、经济基础、文化传统的统一。没有城市制度的“调控”，也就没有自然环境、经济基础、文化传统等城市资源的合理、有序、高效整合。（4）从城市内在结构与发展动力看，城市制度是城市内在结构的灵魂，城市存在与发展的内在动力。生产力生产关系、经济基础上层建筑意识形态、生产方式生活方式构成了城市的内在结构与动力系统，城市制度内存于这个系统的每一方面，是其正常“运转”的调控中心、神经中枢，合理的城市制度是城市健康可持续发展的根本保障、规范动力。（5）从文明构成看，城市制度是城市文明的重要内容。人类交往是物质交往、精神交往与规则交往的统一，规则交往的不断合理化构成人类的制度文明。城市作为人类交往的产物与场所，是物质文明、精神文明、制度文明的统一体。制度是城市的灵魂，城市制度是城市文明的高级形态，是城市精神、城市文化、城市文明的现实集中体现。（6）从发展评价标准看，城市制度是衡量城市发展水平的本质参数。城市化与城市现代化的水平，不仅体现为城市的产业类型、经济总量、人口数量，还体现为城市管理的科学化程度，城市权力的公共化程度，城市成员日常行为的合理化程度等，而这些方面的整合就是城市制度的发展程度，城市制度的合理化程度是城市发展的根本尺度。（7）从发展自觉程度看，以制度创新为动力推动城市发展是城市发展的高级阶段。从制度层面认识发展就是从整体、系统、过去现在未来相统一的高度认识发展。能否以制度创新为动力推动发展是区分“自发发展”与“自觉发展”，衡量发展自觉化程度的重要尺度。城市现代化水平最终体现为城市制度的发展水平，认识城市的制度本质，以制度创新为先导推动城市化与城市现代化，是城市发展的自觉化。
三
城市制度是城市社会关系、公共关系的规则性确认。城市社会生活的多样性、社会关系的复杂性决定了城市制度的复杂性、多样性。城市发展中的每一种社会关系都对应着一种城市制度。从宏观社会领域看，城市制度有政治制度经济制度文化制度，或生产制度生活制度，或生产制度分配制度交换制度流通制度；从城乡关系及城市发展过程看，城市制度包括城市准入制度、发展制度、保障制度等；从城市主体需要层次看，城市制度包括生存制度、安全制度、发展制度、享受制度等；从社会管理角度看，城市制度有工商制度、税收制度、交通制度、司法制度等；从社会资源构成看，城市制度有人口制度、自然资源制度、环境制度等；从社会实际交往与日常生活角度看，城市制度则包括工作习惯、生活习惯、社会习俗等。从其他角度还可以对城市制度进行更加多样的分类。这里，笔者主要借鉴诺思对正式规则与非正式规则的划分，将以上城市制度分为正式制度与非正式制度两大类。
所谓正式制度，也就是正式规则。在诺思看来，“正式规则包括政治（及司法）规则、经济规则和合约”。正式制度的特征有：第一，明确性、可查阅性。正式制度往往以法律、规章、条例、条约等文字形式存在。第二，权威性、强制性。正式制度以整体权力，整体对个体的强制力、约束力为实现基础，往往以国家政权为最终保障。第三，整体性，以维护整体存在及其根本利益为目的。正式制度调节、规范的是关系某一整体能否持续存在及其存在性质的根本性、决定性社会关系，而大量的复杂日常社会关系则主要由非正式制度来调节。所谓非正式制度，在诺思看来，也就是非正式规则，“主要由习俗、惯例、个人行为准则和社会道德规范构成。正式规则只是‘冰山的一角’，非正式规则却是大量的，并且它的作用不可忽视”。非正式制度的特点有：第一，日常性、非明确性。非正式制度存在、体现于人们的日常现实交往，大多没有明确的文字条文可供查阅。第二，自觉性、非强制约束。非正式制度以个人素质、个人道德与行为的自律性为实现保障。第三，个体性，以个人利益为直接目的。虽然非正式制度也导向与保障整体的存在与利益，但从主观意向与实践结果看，非正式制度以个体利益为源发动力与目的。根据以上特点，我们将以上级建筑（主要是政权）、公共权力为基础的城市制度称为正式制度，而将以市民社会为基础的城市制度称为非正式制度。
社会实践中，正式制度与非正式制度互相依存。正式制度以政权、权力的法制认定为自觉产生形式，代表着城市存在与发展的合法性；非正式制度以市民社会的生活需求、权利需要为自发产生形式，代表着城市存在与发展的合理性。合法性与合理性辩证统一。合法性需要合理性的人文支撑，非正式制度是正式制度的产生与实现基础，没有非正式制度的实践认可，正式制度形同虚设；合理性需要合法性的正式确认，正式制度是非正式制度的认证机制，非正式制度需要得到正式制度的许可以具有合法性。在一定意义上，可以说，正式制度是社会关系、公共关系、城市制度中的原则性、自觉性，非正式关系则是社会关系、公共关系、城市制度中的灵活性、自发性。哈耶克从个体主义方法论与个体自由价值观出发，认为真正合理、自由的制度、规则是“自生自发的秩序”，而从整体主义立场出发自觉建构的制度、秩序都是反自由的。在笔者看来，制度、规则的产生发展过程是自觉与自发的统一，哈耶克对立了制度、规则建构中的自发与自觉的关系。离开了整体性、原则性，城市制度、城市发展将失去秩序与方向，离开了个体性、灵活性，城市制度将失去动力与活力。从城市发展过程看，正式制度与非正式制度既不断冲突，又不断交融、互相转换。非正式制度与正式制度构成城市制度的统一体，其内在、历史的冲突与统一构成制度发展的内在动力。
四
城市制度是经济制度、政治制度、文化制度、环境制度、生活制度的统一体。城市制度无所不在，其渗透性使城市制度具有强烈的实践效应，如伦理效应、经济效应、政治效应、文化效应、生产效应、生活效应、环境效应等。具体而言，城市制度具有以下功能：
第一，选择与确认。不管是正式制度还是非正式制度，城市制度首先都是对多样城市存在（包括城市形态、功能、结构、文化、精神，城市人员的行为、意识等）的选择与确认。“没有意识到的存在是非存在”，城市制度对城市内容进行选择，并以权力文本或习惯、习俗的方式对这种选择结果给予认可、明确，使城市特点成为一种在实际交往中可以感知到的明确的现实公共存在。城市制度的选择、确认功能也使城市制度本身成为一种重要的城市存在，城市制度是城市存在的最高级形式。一个城市的根本特点，集中体现于其城市制度，城市制度的明确性、相对稳定性为人们认识城市提供了根本途径。认识一个城市的最根本方式是认识其正式与非正式的城市制度。这也使城市制度具有重要的信息功能。
第二，规范与整合。城市制度的发展程度表征着一个城市的组织化、秩序化程度。城市制度将无数的独立个人，多样的生产、生活方式，多样的文化价值观念，整合为一个有序的城市。没有城市制度的规范、整合，就没有城市的稳定、秩序、一体化，也就没有城市的存在与发展。“社会发展是有组织的活动”有序的发展。完善城市制度是保障城市有序、稳定，降低城市交往、发展成本，推动城市持续发展的根本前提。
第三，约束与激励。规范功能使城市制度成为一种约束机制。城市制度的整体化、秩序化导向，必然对城市成员的多样行为、多样意识等具有一定的约束性。城市正式制度通过监督、处罚、惩罚，非正式制度通过注视、漠视、窥视、不搭理等形式，对城市制度的无知者、漠视者、挑战者产生有形或无形的强制约束。城市制度无疑是对城市人员的一种约束，但同时，它也具有激励功能，是一种激励机制。城市制度以奖励、接纳等有形、无形方式，对符合城市制度规范要求的行为进行鼓励，对城市成员的行为具有明确的导向、拉动作用。正是通过约束与激励的统一，城市制度实现其对城市人员行为、意识的选择、整合，使城市成为一个具有自身特色的统一体。“城市既为人提供了更多的发展机会、更大的发展空间，也对人产生了更多的心理挤压与限制。这两方面最终都源于城市制度。”
第四，塑形与示范。一个城市的形象不仅体现在其城市建筑、交通、生产生活设施等“硬环境”上，更体现于其城市管理、城市精神、市民素质等“软环境”上。也就是说，城市形象是城市经济、城市文化与城市制度的统一体。没有良好的城市制度就没有良好的城市形象，城市制度是城市形象的本质、集中体现。建构良好城市制度是塑造良好城市形象的根本途径。合理、良好的城市内容通过城市制度来确认，不合理的城市内容依靠城市制度重构，城市形象的建构过程是一个以城市制度为核心、动力、灵魂的持续的过程。城市化与城市现代化是一个不断建构、不断升级的过程。在这个过程中，适合社会发展方向、适合人的多样全面需要的较发达城市对其他地区具有强烈的示范功能。对于较发达城市来说，城市制度作为城市的根本软环境、软件，城市形象的根本，是其城市示范性、推广性的核心。对于欠发达城市来说，学习先进城市的根本内容是学习其城市制度。
五
城市的发展史，不仅是城市规模的扩大史，城市经济总量的增加史，城市功能的变迁史，也是城市制度的转换史。城市制度转换的动力来自两个方面：一是发展，一是交往。社会生产力与生产方式的进步，是城市制度转换的内在动力。城市制度，作为调节社会生产、生活关系的规则，从根本上讲，其发展原动力是一个地区自身生产力水平的提升、生产方式的转换。与其他地区交往的扩大与深化，则是城市制度转换不可缺少的比较动力。其他城市的成功经验或失败教训，对一个城市的发展与制度转换都具有重要参照意义。在注重自身发展的基础上，学习其他国家与地区城市发展经验，避免其发展失误，是加快城市发展、降低城市制度转换成本的重要条件。
权力是制度的核心，城市制度转换的根本问题是城市权力的配置。对城市正式制度而言，城市权力就是城市的管治权；对城市非正式制度而言，城市权力就是一个城市的市民相对其他社会成员所具有的优势。权力的根本问题是“谁拥有权力，是怎样获得的”，反思城市权力也就是反思：(1)谁拥有对城市的管治权，获得这种权力的基础与途径是什么；(2)一个城市的市民以什么为基础拥有对其他城市或非城市人员的优势（包括心理、话语、行为等）。
关于第一个方面，笔者认为，现代城市管治权力的本质是公共权力，获得城市权力的根本途径是能力。近代以前，权力主要是少数人专有的“特权”。近代以来，启蒙运动、资产阶级革命、世界交往的深化、市场体制的确立，推动了人们权利意识的觉醒。权利通过权力来确认、保障，在反思、争取、确立公民权利的过程中，人们也不断对权力的本质进行重新认识与定位。现代社会，权力的本质是人民权力、公民权力、公共权力，逐步成为社会主导权力观。也就是说，虽然权力的具体所有、实施部门是特定的国家政府行政机构或其授权单位，但这种机构的权力范围、实施程序、组成人员等，应该首先得到公民的认可与信任。公民利益与社会发展需要是权力部门存在的基础，能力与素质是个人能否进入权力机构，成为具有公共权力执行人员（公务员）的前提。作为城市正式制度基础的城市管治权力，其本质也是一种公共权力，城市管治权力的范围、机构组成、办事程序等，必须以公民利益、城市发展需要为基础，以公民的普遍认可为前提。而具体从事城市管治的人员，必须是以公开、合法途径进入权力部门，具有较高能力、素质和道德水准的专业人员。
关于第二个方面，笔者认为，城市居民所具有的排他性权力正逐渐弱化。在城乡间、不同城市间发展差异仍较大的情况下，城市和较发达城市无疑在相当程度上代表着先进的生产生活方式和较高的文明程度，但一个城市的发展程度并不代表这个城市中所有成员的文明程度。从现实准入标准看，血缘、地缘等非能力因素是成为城市公民的主要依据。也就是说，城市居民现有的所谓排他权力，并不是以能力为本位的。而“任何不以能力为基础的权力，都应该被取消”。随着经济文化交往的深化，市场经济的发展，能力已成为现代城市准入的根本条件。而城市化进程的加快，城乡及城市间发展差异的逐步缩小，将使现有城市居民以传统方式所具有的排他性权力逐渐弱化、缩小。当然，只要还存在经济与社会结构二元化、历史文化传统差异、生产生活方式的差异等，城市公民的这种排他优势、相对权力就还将在一定范围内继续存在。但从社会发展趋势看，这种非能力本位的权力正在丧失其存在基础。
以上两个方面都说明，公共性是现代城市权力的本质，能力是现代城市权力的主体基础，城市权力的演变趋势是从“特权”走向“公共权力”，从血缘、地缘、既有关系本位走向“能力本位”。城市制度是城市权力的确认、实现与保障。城市权力的公共化、能力化也就是城市制度的民主化、法制化、人性化。民主、法制、人性是现代城市制度的精神，自由、平等、合理是现代城市制度的原则，公共化、能力化是城市制度的转换方向。
六
从我国城市发展现状看，一方面，城市化和城市现代化较低已经成为制约我国经济社会发展的重要瓶颈，但消除城乡二元结构和提升城市内涵都不可能一蹴而就。西方发达国家的城市发展历程说明，城市发展是一个逐渐深化的过程，工业化是城市化的产业基础，现代服务业、新兴产业是城市现代化的产业基础，产业升级、结构调整是一个逐渐完成的过程。没有充分城市化就没有城市现代化，城市发展一个“自然的”渐进过程，需要时间。另一方面，国际竞争日益激烈，我国已不可能有100年左右的时间进行“充分城市化”再步入城市现代化。以城市现代化引领城市化，同步推进城市化与城市现代化，走有自身特色的跨越式发展之路，成为推进我国经济与社会发展，提升综合国力，加速我国城市发展的实践选择。
而自觉转换发展模式，是实现我国城市跨越发展的重要前提。一般而言，发展模式有两种：一是“要素自发模式”，即在交往不充分状态下，通过发展要素自发实现整体结构调整，并最终产生新的制度文明；一是“制度先导模式”，即在普遍交往状态下，自觉地学习、创立先进的制度，以新的制度为先导，引导、推进结构与要素的整体跃升。现代全球化的深化，世界普遍交往的发展，西方发达国家城市化的诸多经验与教训，我国经济与社会发展的良好态势，为我国采取制度先导模式推动城市发展提供了重要条件与基础。以制度创新为核心推进我国城市发展，可以协调城市化与城市现代化的冲突与矛盾，降低城市转型成本，减少社会动荡。制度先导是我国城市跨越式发展的实践路径。
制度先导模式是尊重客观规律与注重主体创造的统一。制度先导模式是一种学习的模式，注重对别的发展主体经验的借鉴；制度先导模式是一种反思的模式，注重对其他发展主体教训的总结；制度先导模式是一种具有强烈主体性的模式，注重对自身文化传统的继承；制度先导模式是一种创造的、实践的模式，注重对实际情况的把握，注重制度一般性与特殊性的结合，尤其注重对适合自身发展需要的具体发展制度、策略的探索与创新。学习西方发达国家城市发展经验，吸取其教训，以此为重要参照建构合理的、符合我国发展阶段与文化传统的城市制度，是减少、回避发达国家城市病，加快我国城市发展的重要基础。
以制度为先导推进城市发展并不意味着建立统一、没有差别的城市制度。任何制度都是历史的、具体的，国家、民族、文化历史传统不同，城市制度便有差异。世界历史的发展过程、全球化的推进过程，是世界普遍进步趋势与文化多样性的统一。与全球化的进程相呼应，城市制度也是普遍进步趋势与具体制度民族性、地区性、多样化的统一。从纵向历史进程看，城市制度处在不断转换之中，工业经济背景下的城市制度不同于知识经济背景下的城市制度，计划体制下的城市制度不同于市场体制下的城市制度；从横向现实关系看，美国与日本的城市制度不同，北京与上海的具体城市制度也互有差异，不同国家与地区的城市制度具有不同特点；从未来发展趋势看，城市制度的多样性将继续存在与发展，城市制度是城市本质与形象的集中体现，没有独特的城市制度也就没有多样的城市。统一与多样并存，在普遍进步中具备多样自身特色是城市制度转换的重要特征。我国城市发展落后不仅表现为城市化与城市现代化水平低，也表现为各地区城市发展类同，没有形成多样的特色城市。对城市制度统一性与多样性的科学认识则是建构多样特色城市的重要前提。在推进城市制度转换中，坚持统一与多样的统一，在保持全国城市制度原则上统一的基础上，鼓励各地区结合自身文化传统建构多样具体城市制度，是我国城市发展的重要方向。
城市制度转换是“自然历史过程”与创造过程的统一。一方面，城市制度发展具有其自身的“自然性”规律，新城市制度的建构以既有城市制度为基础，不能超越已有城市存在基础，没有城市经济基础与生产方式的转换，也就没有城市制度的转换。另一方面，城市制度的转换又是人的自觉“创造物”。城市制度作为城市存在与运转的规则，是城市成员共同意志的体现，形成、存在于城市成员的行为实践中。城市成员既可以根据需要制定、形成一种城市规则，也可以用文字或实际行动的方式废除、搁置不符合需要的城市规则。
建构合理城市制度是市场经济条件下城市健康发展的需要。经营城市，用市场经济手段实现城市发展公共性与私人性的统一，是现代城市发展的重要方式，而没有完善、规范的城市交往规则，经营城市将失去秩序保障。建构合理城市制度也是完善我国市场经济的需要。城市是市场经济的载体，市场经济是规则经济、制度经济，没有合理的城市制度也就没有完善的市场经济。如果说，城市化与城市现代化是社会发展的必然趋势，那么，以制度创新推进城市发展则是城市发展的根本方向。
我国经济与社会发展的特殊性，决定了我国城市制度转换的特殊性。农业文明与工业文明的矛盾、工业化与后工业化的矛盾、市场体制与传统经济运行方式的矛盾、全球化与本土化的矛盾等，都要求我们在以制度为先导推进城市发展的过程中，既要大胆探索，勇于创新，又要尊重传统，遵循规律。应充分认识我国城市制度转换的特殊性、长期性，在实践创新中，实现城市发展渐进与跨越的动态统一。
一
我国城市发展水平严重滞后于经济增长水平，加快城市化与城市现代化对拓展我国发展空间，提升我国发展层次、综合实力、国际形象都具有重要意义。加快城市化与城市现代化，已成为我国各级政府的重要发展战略。
实践是认识的现实化，对城市本质的认识决定城市发展战略与城市发展实践。城市化与城市现代化是城市发展的两个层次。目前人们对城市化的认识主要有：（1）人口增加说。以城市人口的相对增加作为提高城市化水平的核心，以城镇户口人数作为衡量城市化水平的标志，认为城市化就是城市人口的增加。（2）空间扩展说。认为城市化就是城区面积的扩大，以城区面积作为城市化的重要指数。“大”是城市发展的重要内容，没有城区面积的扩大就没有城市的发展。从世界城市发展趋势看，城市确实在不断扩大其领地。（3）经济实力说。认为工业化是城市化的基础，产业聚集是城市发展的内在动力，城区经济相对总量是城市化水平的根本支撑，城市化就是城市经济总量的相对增加。
对城市现代化的认识则主要有：（1）环境优美说。认为城市现代化离不开城市环境的改善，人均绿地面积、空气质量、现代化建筑等是城市现代化的重要标志，建构生态城市成为重要城市发展战略。（2）生存状态说。认为城市人口的平均寿命、生活舒适和满意程度等是衡量城市现代化的人性指数。（3）公共福利说。以城市人口所能享受的公共服务、社会福利、社会保障的覆盖面与保障能力作为城市现代化的重要标志。（4）产业升级说。认为城市现代化就是城市产业结构从传统向现代的转换过程，服务业等新兴产业是城市现代化的标志。（5）公共权力说。以城市规划、发展、管理等权力的民主化，市民对城市公共事物的民主参与程度作为城市现代化的内在标志。（6）市民素质说。认为市民的受教育程度、文化道德水平等是城市现代化的人文依据，建设学习型城市是城市现代化的必然选择。
以上观点从不同方面揭示了城市化与城市现代化的内容，全面推进以上诸方面是我国城市化与城市现代化的实践需要。但问题是，城市作为要素众多而复杂的巨系统，人口、环境、资源、产业、管理等诸多方面以什么为基础整合为一个良性的城市运行系统？推动发展城市是综合性的系统工程，在实践中应该以什么为核心推动城市的发展？如何保证城市发展目的与手段的协调、合理化？对我国而言，全球化背景下，历史文化传统与经济社会发展的特殊性决定了我国需要同步推进城市化与城市现代化，而城市化与城市现代化又是城市发展的两个阶段，那么我们如何协调城市化与城市现代化的关系，如何实现城市发展的良性跨越？
这些问题不解决，城市发展目标将是盲目的，城市发展战略将是低效的，城市发展过程将是无序的。从我国城市发展的实践看，也确实暴露出不少问题，比如，有的地方不注重城市工业的发展、改造、升级，忽视传统产业与现代产业间的互为基础、互相支撑的关系，将城市发展简单等同于城市基础设施建设、城市环境改造和城市第三产业的发展；有的地区用变更户口，将农村户口转为城镇户口的方法快速提高其人口的城市化率；有的地方用变更行政区划，将城市周边乡镇划为城区的方法提高其城市化水平；有的地方不能处理好城市发展中政府与市场的关系，将城市发展等同于单纯的领导决策、政府行为；有的地方脱离本地实际，对发达国家城市发展中暴露出的问题缺少反思，盲目照搬较发达城市的发展模式。诸多实践问题进一步说明，科学认识是科学实践的先导，对城市本质、城市化与城市现代化本质的深刻认识是正确推动城市发展必不可少的前提。
笔者认为，我国城市发展中出现的诸多问题都与城市研究中“制度视角”的缺失有关；城市制度是整合城市诸多要素的核心，城市有序发展的基础，城市的重要本质；“能否以制度创新为动力推动社会发展是衡量社会发展自觉程度的重要标准”，自觉推动城市制度转换是城市发展进入自觉阶段的根本标志；反思城市制度，用系统方法、哲学思维全面、深刻地把握城市本质，是推动我国城市良性、快速发展的迫切需要与重要前提。
二
人们往往把城市化等同于城市人口的相对增加，城市建成区面积的不断扩大，或城市相对经济总量的不断增长。人口、城区、经济总量无疑是城市化的重要基础、城市化水平的重要标志，但只是城市的外延与现象。城市作为一个国家或地区的政治或经济、文化中心，作为多样生产关系、社会关系的聚集地、汇集地，代表着一种“另类”生活方式、生存方式，其基础是一种制度、规则。城市发展史就是城市制度文明与物质文明、精神文明的相互作用、辩证发展史；是人与人、人与自然交往方式的转换史；也是城市制度的转换史，人与人、人与自然交往规则的转换史。城市制度是城市的深层内涵与本质。
城市化与城市现代化是近代以来西方城市发展的两个阶段。商业革命、工业革命至第二次世界大战，是西方发达国家的城市化阶段。第二次世界大战后，随着国家失业救助制度、社会福利制度的启动，西方发达国家在经历了一百多年的“充分城市化”以后，开始向城市现代化转换。发达国家产业结构的调整过程，第三产业在经济总量中比重逐渐上升的过程，市场经济的成熟过程，就是其城市现代化逐步深化与成熟的过程。人们往往用基础设施完善程度、新兴产业的比重大小、社会公共事业的发达程度等作为城市现代化的指标，这无疑是正确的。但不应忽视的是，以上诸方面的进步都离不开完善、规范城市制度的支撑。从本质上看，发达国家城市现代化成熟的重要标志是形成了较完善、合理的城市制度，即完善的市场体制，合理的民主机制与开放、平等的市民交往习俗的统一。城市制度的成熟与完善是城市现代化的重要标志。
西方发达国家并不是城市发展的终点。城市化与城市现代化一方面带来了巨大的社会进步，另一方面也引发了诸多社会与心理问题，现代化病、城市病日益引起人们的关注。而解决城市发展过程中诸多问题的重要基础是反思现有城市制度的不足，建构更加完善、合理、人性的城市制度，引导城市发展。城市制度的进一步转换、合理化，是城市后现代化，城市进一步发展不可缺少的基础、条件与保障。
所谓城市制度，是发展主体在观念特别是行为实践中，对城市本质、结构、功能、意义、价值等的规则性确认。（1）从一般规则论看，城市制度就是城市交往规则，城市存在与发展的规则，城市成员在多层次交往中所形成与体现的游戏规则，包括以上层建筑为基础的正式制度（如有关城市准入、发展的法规）和以市民社会为基础的非正式制度（如城市居民日常生活中相互交往、对待外来人口等的习俗、习惯）。（2）从城市存在基础看，城市制度是城市存在的规则支撑、城市发展的深层依据、城市的深层本质。城市代表着一种相对独特的生产方式、生存方式、交往方式，城市制度是新型生产、生存、交往方式的存在依据。一定意义上，城市的发展就是多极主体多层次交往的不断扩大、深化与合理化，而规则、城市制度的不断合理化是城市有序发展的根本保障。离开了城市制度，城市无以存在、无以发展。（3）从发展资源看，城市制度是城市发展的支撑性资源。城市资源是以制度资源为核心的自然资源、经济基础、文化传统的统一。没有城市制度的“调控”，也就没有自然环境、经济基础、文化传统等城市资源的合理、有序、高效整合。（4）从城市内在结构与发展动力看，城市制度是城市内在结构的灵魂，城市存在与发展的内在动力。生产力生产关系、经济基础上层建筑意识形态、生产方式生活方式构成了城市的内在结构与动力系统，城市制度内存于这个系统的每一方面，是其正常“运转”的调控中心、神经中枢，合理的城市制度是城市健康可持续发展的根本保障、规范动力。（5）从文明构成看，城市制度是城市文明的重要内容。人类交往是物质交往、精神交往与规则交往的统一，规则交往的不断合理化构成人类的制度文明。城市作为人类交往的产物与场所，是物质文明、精神文明、制度文明的统一体。制度是城市的灵魂，城市制度是城市文明的高级形态，是城市精神、城市文化、城市文明的现实集中体现。（6）从发展评价标准看，城市制度是衡量城市发展水平的本质参数。城市化与城市现代化的水平，不仅体现为城市的产业类型、经济总量、人口数量，还体现为城市管理的科学化程度，城市权力的公共化程度，城市成员日常行为的合理化程度等，而这些方面的整合就是城市制度的发展程度，城市制度的合理化程度是城市发展的根本尺度。（7）从发展自觉程度看，以制度创新为动力推动城市发展是城市发展的高级阶段。从制度层面认识发展就是从整体、系统、过去现在未来相统一的高度认识发展。能否以制度创新为动力推动发展是区分“自发发展”与“自觉发展”，衡量发展自觉化程度的重要尺度。城市现代化水平最终体现为城市制度的发展水平，认识城市的制度本质，以制度创新为先导推动城市化与城市现代化，是城市发展的自觉化。
三
城市制度是城市社会关系、公共关系的规则性确认。城市社会生活的多样性、社会关系的复杂性决定了城市制度的复杂性、多样性。城市发展中的每一种社会关系都对应着一种城市制度。从宏观社会领域看，城市制度有政治制度经济制度文化制度，或生产制度生活制度，或生产制度分配制度交换制度流通制度；从城乡关系及城市发展过程看，城市制度包括城市准入制度、发展制度、保障制度等；从城市主体需要层次看，城市制度包括生存制度、安全制度、发展制度、享受制度等；从社会管理角度看，城市制度有工商制度、税收制度、交通制度、司法制度等；从社会资源构成看，城市制度有人口制度、自然资源制度、环境制度等；从社会实际交往与日常生活角度看，城市制度则包括工作习惯、生活习惯、社会习俗等。从其他角度还可以对城市制度进行更加多样的分类。这里，笔者主要借鉴诺思对正式规则与非正式规则的划分，将以上城市制度分为正式制度与非正式制度两大类。
所谓正式制度，也就是正式规则。在诺思看来，“正式规则包括政治（及司法）规则、经济规则和合约”。正式制度的特征有：第一，明确性、可查阅性。正式制度往往以法律、规章、条例、条约等文字形式存在。第二，权威性、强制性。正式制度以整体权力，整体对个体的强制力、约束力为实现基础，往往以国家政权为最终保障。第三，整体性，以维护整体存在及其根本利益为目的。正式制度调节、规范的是关系某一整体能否持续存在及其存在性质的根本性、决定性社会关系，而大量的复杂日常社会关系则主要由非正式制度来调节。所谓非正式制度，在诺思看来，也就是非正式规则，“主要由习俗、惯例、个人行为准则和社会道德规范构成。正式规则只是‘冰山的一角’，非正式规则却是大量的，并且它的作用不可忽视”。非正式制度的特点有：第一，日常性、非明确性。非正式制度存在、体现于人们的日常现实交往，大多没有明确的文字条文可供查阅。第二，自觉性、非强制约束。非正式制度以个人素质、个人道德与行为的自律性为实现保障。第三，个体性，以个人利益为直接目的。虽然非正式制度也导向与保障整体的存在与利益，但从主观意向与实践结果看，非正式制度以个体利益为源发动力与目的。根据以上特点，我们将以上级建筑（主要是政权）、公共权力为基础的城市制度称为正式制度，而将以市民社会为基础的城市制度称为非正式制度。
社会实践中，正式制度与非正式制度互相依存。正式制度以政权、权力的法制认定为自觉产生形式，代表着城市存在与发展的合法性；非正式制度以市民社会的生活需求、权利需要为自发产生形式，代表着城市存在与发展的合理性。合法性与合理性辩证统一。合法性需要合理性的人文支撑，非正式制度是正式制度的产生与实现基础，没有非正式制度的实践认可，正式制度形同虚设；合理性需要合法性的正式确认，正式制度是非正式制度的认证机制，非正式制度需要得到正式制度的许可以具有合法性。在一定意义上，可以说，正式制度是社会关系、公共关系、城市制度中的原则性、自觉性，非正式关系则是社会关系、公共关系、城市制度中的灵活性、自发性。哈耶克从个体主义方法论与个体自由价值观出发，认为真正合理、自由的制度、规则是“自生自发的秩序”，而从整体主义立场出发自觉建构的制度、秩序都是反自由的。在笔者看来，制度、规则的产生发展过程是自觉与自发的统一，哈耶克对立了制度、规则建构中的自发与自觉的关系。离开了整体性、原则性，城市制度、城市发展将失去秩序与方向，离开了个体性、灵活性，城市制度将失去动力与活力。从城市发展过程看，正式制度与非正式制度既不断冲突，又不断交融、互相转换。非正式制度与正式制度构成城市制度的统一体，其内在、历史的冲突与统一构成制度发展的内在动力。
四
城市制度是经济制度、政治制度、文化制度、环境制度、生活制度的统一体。城市制度无所不在，其渗透性使城市制度具有强烈的实践效应，如伦理效应、经济效应、政治效应、文化效应、生产效应、生活效应、环境效应等。具体而言，城市制度具有以下功能：
第一，选择与确认。不管是正式制度还是非正式制度，城市制度首先都是对多样城市存在（包括城市形态、功能、结构、文化、精神，城市人员的行为、意识等）的选择与确认。“没有意识到的存在是非存在”，城市制度对城市内容进行选择，并以权力文本或习惯、习俗的方式对这种选择结果给予认可、明确，使城市特点成为一种在实际交往中可以感知到的明确的现实公共存在。城市制度的选择、确认功能也使城市制度本身成为一种重要的城市存在，城市制度是城市存在的最高级形式。一个城市的根本特点，集中体现于其城市制度，城市制度的明确性、相对稳定性为人们认识城市提供了根本途径。认识一个城市的最根本方式是认识其正式与非正式的城市制度。这也使城市制度具有重要的信息功能。
第二，规范与整合。城市制度的发展程度表征着一个城市的组织化、秩序化程度。城市制度将无数的独立个人，多样的生产、生活方式，多样的文化价值观念，整合为一个有序的城市。没有城市制度的规范、整合，就没有城市的稳定、秩序、一体化，也就没有城市的存在与发展。“社会发展是有组织的活动”有序的发展。完善城市制度是保障城市有序、稳定，降低城市交往、发展成本，推动城市持续发展的根本前提。
第三，约束与激励。规范功能使城市制度成为一种约束机制。城市制度的整体化、秩序化导向，必然对城市成员的多样行为、多样意识等具有一定的约束性。城市正式制度通过监督、处罚、惩罚，非正式制度通过注视、漠视、窥视、不搭理等形式，对城市制度的无知者、漠视者、挑战者产生有形或无形的强制约束。城市制度无疑是对城市人员的一种约束，但同时，它也具有激励功能，是一种激励机制。城市制度以奖励、接纳等有形、无形方式，对符合城市制度规范要求的行为进行鼓励，对城市成员的行为具有明确的导向、拉动作用。正是通过约束与激励的统一，城市制度实现其对城市人员行为、意识的选择、整合，使城市成为一个具有自身特色的统一体。“城市既为人提供了更多的发展机会、更大的发展空间，也对人产生了更多的心理挤压与限制。这两方面最终都源于城市制度。”
第四，塑形与示范。一个城市的形象不仅体现在其城市建筑、交通、生产生活设施等“硬环境”上，更体现于其城市管理、城市精神、市民素质等“软环境”上。也就是说，城市形象是城市经济、城市文化与城市制度的统一体。没有良好的城市制度就没有良好的城市形象，城市制度是城市形象的本质、集中体现。建构良好城市制度是塑造良好城市形象的根本途径。合理、良好的城市内容通过城市制度来确认，不合理的城市内容依靠城市制度重构，城市形象的建构过程是一个以城市制度为核心、动力、灵魂的持续的过程。城市化与城市现代化是一个不断建构、不断升级的过程。在这个过程中，适合社会发展方向、适合人的多样全面需要的较发达城市对其他地区具有强烈的示范功能。对于较发达城市来说，城市制度作为城市的根本软环境、软件，城市形象的根本，是其城市示范性、推广性的核心。对于欠发达城市来说，学习先进城市的根本内容是学习其城市制度。
五
城市的发展史，不仅是城市规模的扩大史，城市经济总量的增加史，城市功能的变迁史，也是城市制度的转换史。城市制度转换的动力来自两个方面：一是发展，一是交往。社会生产力与生产方式的进步，是城市制度转换的内在动力。城市制度，作为调节社会生产、生活关系的规则，从根本上讲，其发展原动力是一个地区自身生产力水平的提升、生产方式的转换。与其他地区交往的扩大与深化，则是城市制度转换不可缺少的比较动力。其他城市的成功经验或失败教训，对一个城市的发展与制度转换都具有重要参照意义。在注重自身发展的基础上，学习其他国家与地区城市发展经验，避免其发展失误，是加快城市发展、降低城市制度转换成本的重要条件。
权力是制度的核心，城市制度转换的根本问题是城市权力的配置。对城市正式制度而言，城市权力就是城市的管治权；对城市非正式制度而言，城市权力就是一个城市的市民相对其他社会成员所具有的优势。权力的根本问题是“谁拥有权力，是怎样获得的”，反思城市权力也就是反思：(1)谁拥有对城市的管治权，获得这种权力的基础与途径是什么；(2)一个城市的市民以什么为基础拥有对其他城市或非城市人员的优势（包括心理、话语、行为等）。
关于第一个方面，笔者认为，现代城市管治权力的本质是公共权力，获得城市权力的根本途径是能力。近代以前，权力主要是少数人专有的“特权”。近代以来，启蒙运动、资产阶级革命、世界交往的深化、市场体制的确立，推动了人们权利意识的觉醒。权利通过权力来确认、保障，在反思、争取、确立公民权利的过程中，人们也不断对权力的本质进行重新认识与定位。现代社会，权力的本质是人民权力、公民权力、公共权力，逐步成为社会主导权力观。也就是说，虽然权力的具体所有、实施部门是特定的国家政府行政机构或其授权单位，但这种机构的权力范围、实施程序、组成人员等，应该首先得到公民的认可与信任。公民利益与社会发展需要是权力部门存在的基础，能力与素质是个人能否进入权力机构，成为具有公共权力执行人员（公务员）的前提。作为城市正式制度基础的城市管治权力，其本质也是一种公共权力，城市管治权力的范围、机构组成、办事程序等，必须以公民利益、城市发展需要为基础，以公民的普遍认可为前提。而具体从事城市管治的人员，必须是以公开、合法途径进入权力部门，具有较高能力、素质和道德水准的专业人员。
关于第二个方面，笔者认为，城市居民所具有的排他性权力正逐渐弱化。在城乡间、不同城市间发展差异仍较大的情况下，城市和较发达城市无疑在相当程度上代表着先进的生产生活方式和较高的文明程度，但一个城市的发展程度并不代表这个城市中所有成员的文明程度。从现实准入标准看，血缘、地缘等非能力因素是成为城市公民的主要依据。也就是说，城市居民现有的所谓排他权力，并不是以能力为本位的。而“任何不以能力为基础的权力，都应该被取消”。随着经济文化交往的深化，市场经济的发展，能力已成为现代城市准入的根本条件。而城市化进程的加快，城乡及城市间发展差异的逐步缩小，将使现有城市居民以传统方式所具有的排他性权力逐渐弱化、缩小。当然，只要还存在经济与社会结构二元化、历史文化传统差异、生产生活方式的差异等，城市公民的这种排他优势、相对权力就还将在一定范围内继续存在。但从社会发展趋势看，这种非能力本位的权力正在丧失其存在基础。
以上两个方面都说明，公共性是现代城市权力的本质，能力是现代城市权力的主体基础，城市权力的演变趋势是从“特权”走向“公共权力”，从血缘、地缘、既有关系本位走向“能力本位”。城市制度是城市权力的确认、实现与保障。城市权力的公共化、能力化也就是城市制度的民主化、法制化、人性化。民主、法制、人性是现代城市制度的精神，自由、平等、合理是现代城市制度的原则，公共化、能力化是城市制度的转换方向。
六
从我国城市发展现状看，一方面，城市化和城市现代化较低已经成为制约我国经济社会发展的重要瓶颈，但消除城乡二元结构和提升城市内涵都不可能一蹴而就。西方发达国家的城市发展历程说明，城市发展是一个逐渐深化的过程，工业化是城市化的产业基础，现代服务业、新兴产业是城市现代化的产业基础，产业升级、结构调整是一个逐渐完成的过程。没有充分城市化就没有城市现代化，城市发展一个“自然的”渐进过程，需要时间。另一方面，国际竞争日益激烈，我国已不可能有100年左右的时间进行“充分城市化”再步入城市现代化。以城市现代化引领城市化，同步推进城市化与城市现代化，走有自身特色的跨越式发展之路，成为推进我国经济与社会发展，提升综合国力，加速我国城市发展的实践选择。
而自觉转换发展模式，是实现我国城市跨越发展的重要前提。一般而言，发展模式有两种：一是“要素自发模式”，即在交往不充分状态下，通过发展要素自发实现整体结构调整，并最终产生新的制度文明；一是“制度先导模式”，即在普遍交往状态下，自觉地学习、创立先进的制度，以新的制度为先导，引导、推进结构与要素的整体跃升。现代全球化的深化，世界普遍交往的发展，西方发达国家城市化的诸多经验与教训，我国经济与社会发展的良好态势，为我国采取制度先导模式推动城市发展提供了重要条件与基础。以制度创新为核心推进我国城市发展，可以协调城市化与城市现代化的冲突与矛盾，降低城市转型成本，减少社会动荡。制度先导是我国城市跨越式发展的实践路径。
制度先导模式是尊重客观规律与注重主体创造的统一。制度先导模式是一种学习的模式，注重对别的发展主体经验的借鉴；制度先导模式是一种反思的模式，注重对其他发展主体教训的总结；制度先导模式是一种具有强烈主体性的模式，注重对自身文化传统的继承；制度先导模式是一种创造的、实践的模式，注重对实际情况的把握，注重制度一般性与特殊性的结合，尤其注重对适合自身发展需要的具体发展制度、策略的探索与创新。学习西方发达国家城市发展经验，吸取其教训，以此为重要参照建构合理的、符合我国发展阶段与文化传统的城市制度，是减少、回避发达国家城市病，加快我国城市发展的重要基础。
以制度为先导推进城市发展并不意味着建立统一、没有差别的城市制度。任何制度都是历史的、具体的，国家、民族、文化历史传统不同，城市制度便有差异。世界历史的发展过程、全球化的推进过程，是世界普遍进步趋势与文化多样性的统一。与全球化的进程相呼应，城市制度也是普遍进步趋势与具体制度民族性、地区性、多样化的统一。从纵向历史进程看，城市制度处在不断转换之中，工业经济背景下的城市制度不同于知识经济背景下的城市制度，计划体制下的城市制度不同于市场体制下的城市制度；从横向现实关系看，美国与日本的城市制度不同，北京与上海的具体城市制度也互有差异，不同国家与地区的城市制度具有不同特点；从未来发展趋势看，城市制度的多样性将继续存在与发展，城市制度是城市本质与形象的集中体现，没有独特的城市制度也就没有多样的城市。统一与多样并存，在普遍进步中具备多样自身特色是城市制度转换的重要特征。我国城市发展落后不仅表现为城市化与城市现代化水平低，也表现为各地区城市发展类同，没有形成多样的特色城市。对城市制度统一性与多样性的科学认识则是建构多样特色城市的重要前提。在推进城市制度转换中，坚持统一与多样的统一，在保持全国城市制度原则上统一的基础上，鼓励各地区结合自身文化传统建构多样具体城市制度，是我国城市发展的重要方向。
城市制度转换是“自然历史过程”与创造过程的统一。一方面，城市制度发展具有其自身的“自然性”规律，新城市制度的建构以既有城市制度为基础，不能超越已有城市存在基础，没有城市经济基础与生产方式的转换，也就没有城市制度的转换。另一方面，城市制度的转换又是人的自觉“创造物”。城市制度作为城市存在与运转的规则，是城市成员共同意志的体现，形成、存在于城市成员的行为实践中。城市成员既可以根据需要制定、形成一种城市规则，也可以用文字或实际行动的方式废除、搁置不符合需要的城市规则。
建构合理城市制度是市场经济条件下城市健康发展的需要。经营城市，用市场经济手段实现城市发展公共性与私人性的统一，是现代城市发展的重要方式，而没有完善、规范的城市交往规则，经营城市将失去秩序保障。建构合理城市制度也是完善我国市场经济的需要。城市是市场经济的载体，市场经济是规则经济、制度经济，没有合理的城市制度也就没有完善的市场经济。如果说，城市化与城市现代化是社会发展的必然趋势，那么，以制度创新推进城市发展则是城市发展的根本方向。
我国经济与社会发展的特殊性，决定了我国城市制度转换的特殊性。农业文明与工业文明的矛盾、工业化与后工业化的矛盾、市场体制与传统经济运行方式的矛盾、全球化与本土化的矛盾等，都要求我们在以制度为先导推进城市发展的过程中，既要大胆探索，勇于创新，又要尊重传统，遵循规律。应充分认识我国城市制度转换的特殊性、长期性，在实践创新中，实现城市发展渐进与跨越的动态统一。